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行 政 立 法 综 述
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行 政 立 法 综 述


内容摘要:本文主要从我国最近几年来对行政立法的研究状况进行概括,主要归纳了各个学者对行政立法概念、行政立法原则、行政立法监督等几方面的观点,以期对我国的行政立法有个比较全面的认识。
关键字:行政立法  行政立法概念 行政立法原则 行政立法监督

当前,依法行政正在日益成为我国政府依法行使职权的基本原则。从1980年至今20多年的时间内,我们颁布了300多部法律,其中有关行政法的法律几乎占据了中国立法总量的一半,法规、规章的数量更加庞大。我国在2000年3月15日颁布了《中华人民共和国立法法》,并于当年7月1日正式实施,这也进一步规范了我国的行政立法活动。本文尝试从行政立法概念、行政立法原则、行政立法监督等几个方面进行概括总结,从而能够对行政立法有一个具体、立体的认识。
一、行政立法概念
行政立法概念,因使用者标准不同而有所区别。概念是研究的前提,如果概念的内涵和外延不同,那么研究的方向就会大相径庭。目前,关于行政立法概念也存在着不同的理解。
有人认为①行政立法是行政主体根据法定权限并按照法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政立法的主体是行政机关,具体包括:国务院,国务院各部委,省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市人民政府和经国务院批准的较大的市人民政府,以及全国人大常委会授权的经济特区人民政府、法律和行政法规授权的国务院的某些直属机构。持这种观点的人认为,只有上述行政主体所进行的立法活动才是行政立法。国家权力机关所进行的立法活动,即使是制定行政方面的法律、法规,也不属于行政立法。该说法排除了立法机关成为行政立法主体的可能性。
还有人对行政立法的概念进行了较为系统的归纳。②总结为四种含义:第一种含义的行政立法概念是指如相对刑事立法、民事立法而言的行政立法,即制定行政法律,如我们经常在中央的文件中看到的“行政立法活动”,以及最近党中央提出的提高行政执法能力,加强行政立法工作等。一般情况下,我们经常说的人民代表大会进行行政立法指的就是第一种概念。第二种含义的行政立法概念指制定行政法,即指人民代表大会和行政机关制定行政管理的法律规范活动。从逻辑学的角度来看,这种概念的逻辑外延比第一种来得广。在第二种含义的前提下的行政立法主体主要包括全国人大、地方各级人大。第三种行政立法概念指所有行政机关制定行政规范性文件的活动。第四种行政立法概念是指在行政法学研究范围内所使用的,即享有制定行政法规或者规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。在第四种含义的前提下,把行政机关制定规范性文件的活动划分为拥有行政法规和规章制定权的行政机关制定的规范性文件活动和没有行政立法权的行政机关制定规范性文件活动(抽象行政行为)。后一种其实不属于行政立法活动。

有学者在上述观点的基础上,①提出行政立法是指享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部委、地方政府依法制定、具体颁布普遍约束力行为规范的活动。同时,为了进一步阐述行政立法的概念,采取比较的方式进行归纳。不仅仅将行政立法看作是一种活动过程,但实际上有时我们谈行政立法是在谈规范性文件本身。这两种意义上的行政立法是一回事,行政立法作为一种行政活动,当然是一个过程,但这种行为是法律行为就不仅仅是一个时间流逝的自然过程,要有一个载体,这个载体就是这种行为的后果,即平常我们所说的规范性文件本身。但是,行政立法与规范性文件本身是有区别的。以下简要概括一下二者之间的区别。
第一,主体范围有差别。行政立法的主体只是国务院、国务院的组成部门和具有对外行政管理职能的国务院直属机构,以及省级人民政府和较大的市的人民政府。从数量上来看,行政立法的机关数目较少。而规范性文件的制定主体,除了享有行政立法权限的行政立法机关外,还包括不享有行政立法权限的行政机关,数量上大大超过行政立法主体。
第二,两者的性质、地位不同。行政立法属于行政法渊源,而规范性文件不属于。
第三,行政立法有着明确的程序或形式要求,而规范性文件的程序或形式要求则没有那么严格。行政法规要经过国务院的常务会议或者全体会议讨论决定,发布时要用国务院令的形式进行发布。部门规章也有自己的相关规定。规范性文件则没有这么多的要求。从形式上来看,行政立法主要有条例、规定、办法。“条例”用于对某一方面的行政管理工作作出较为全面、系统的规定。“规定”用于对某一方面的行政管理工作作部分规定。“办法”用于对行政管理工作作出比较具体的规定。
中国人民大学出版社出版的行政法教材则对行政立法界定为特定的国家行政机关依照法定的权限和程序,制定、修改和废止有关行政管理方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。在这种说法下,对行政立法概念的定义虽然没有比较新颖的说法,但是相对于其他学者来说,补充了修改和废止行政立法活动,把行政机关修改和废止法规和规章的行为包括进去。
此外,国外对行政立法进行的定义也是不尽相同。②在日本,是将委托立法等同于行政立法。英美,基本上也是采用委托立法来阐述我们所说的行政立法。美国的委托立法就是指行政立法,相比较,英国的委托立法,从范围上比美国的委托立法要大得多,不仅仅包括行政立法,也包括最高法院、郡法院的规则委员会制定的程序规则,议会授权下院通过的法律、英格兰教会规则以及某些社会团体根据授权制定的规范。从理论上说,英国、美国的委托立法都是立足于三权分立,议会享有立法权,从而其他主体要拥有立法权的话,就必须得到授权,也就是议会的授权。这也就是委托立法。
在法国,宪法规定中央政府享有固有的立法权限,因此,法国的中央政府不需要经过“委托”立法,不需要专门的法律进行授权,直接享有立法权限,可以制定某些事项的行政立法。
二、行政立法原则
行政法基本原则贯穿于行政具体规范之中,同时又高于行政法具体规范,体现行政法基本价值观念。可以这么认为,行政法基本原则是在行政法调控行政权的长时期中形成的,一般情况下是由行政法领域的研究学者给以概括总结的调整行政关系的普遍性规范。
中华人民共和国国务院于2001年11月16日制定通过《行政法规制定程序条例》从2002年1月1日起施行。其中 第五条 行政法规应当备而不繁,逻辑严密,条文明确、具体,用
语准确、简洁,具有可操作性。只是从制定角度出发提出要求,该条例修改了原来《行政法规制定程序暂行条例》中的第四条所规定的应该遵循的基本原则,只是在第三条中作出如下规定: 制定行政法规,应当遵循立法法确定的立法原则,符合宪法和法律的规定。这并不表明行政立法在制定的过程中无需遵守自己的立法原则。关于此问题,不同学者的归纳是不同的。
有人认为,①行政立法除了应该遵守普通立法的一般原则外,我国的行政立法工作还应该特别注意遵守一下原则:
1:稳定性与适应性相结合的原则。
2:统一性和灵活性相结合的原则;
3:原则性与具体性相结合的原则。
有人认为,②行政立法的基本原则应该结合立法的一般性和行政立法的特殊性进行概括。主要归纳了以下几个方面的基本原则:
1:依法立法的原则。首先,必须依照宪法和组织法规定的权限立法,其次,必须依据法律、行政法法规关于相应问题已有规定,做好协调和衔接工作,不能与法律、法规有关的相关问题的规定相抵触。
2:民主立法原则。民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时,应尽可能通过各种方式听取和尊重各方面的意见,保证民众广泛地参与立法。可以采取公开制度、咨询制度、听证制度等方式进行。
3:效率原则。效率原则不仅仅是关于时间的问题,而且还应该注意成本效益的问题。
4:加强管理与增进权益相协调的原则。实现和增进公民的权益,保护人民的幸福是其终极目的,因此,更应该加强管理和增进权益相协调。
   有人认为,③行政立法在行政法领域,在国家社会生活中的举足轻重地位已经逐步凸现,因此,必须同时加强行政立法活动自身的规范化工作,首要的是以法律形式确立行政立法活动的基本原则。其做了三方面的归纳。1:依法立法原则。依法立法原则是行政立法的首要原则,指行政立法活动必须确保自身的依法性,具体包括行政立法权力来源的合法性、须在立法权限之内,须符合立法程序和法定形式及其他法定条件。
2:协调统一原则。协调统一原则在我国行政立法活动中的贯彻至关重要,其原因从反面而言在于我国行政立法制度处在尚须完善的阶段,行政立法体制不够健全、行政立法人员素质不高等。从另一方面来看,是指行政立法在效力等级上应保持明显的差别,在内容上体现上下级行政立法文件的协调统一以及不同部门行政立法文件的协调统一。
3:科学化、民主化原则。随着现代行政管理领域的扩张,出现了许多专业化、技术化管理领域,这些领域的行政立法文件不仅仅具有普遍性,规范性,而且应该具备较强的专业性、技术性。因此行政立法活动应该从立法人员的素质结构、立法方式等方面确认行政立法的科学性。此外,因为行政立法涉及面广,任何公民、法人或者其他组织无一例外的受到行政法的影响和制约,因此,行政立法的民主性也应该得到高度重视。
   此外,还有人结合我国加入世贸组织,对行政立法的原则进行了分析。①行政立法作为一种“准立法行为”,应遵循立法的基本原则和准则,如法制统一原则,民主立法原则,科学立
法原则,法的稳定性、连续性与及时立、改、废相结合等原则。而WTO协议、协定是通过一系列原则和制度的实施,从而保障世界贸易公平、公开、公正运行。其基本法律原则即多边贸易体制的基本原则,是那些为成员所公认而不许损抑的,适用于世界贸易组织一切领域的核心准则。可以主要概括为以下基本原则,非歧视性贸易原则、公开贸易原则、关税减让原则、透明度原则、取消数量限制原则等。这些原则将对我国的行政立法产生重大影响,使我国的行政立法原则赋予新的涵义。该说法主要结合WTO基本原则分成三部分进行阐述。
  1:透明度原则与行政立法的程序公开原则。透明度原则是指各成员方一切影响贸易活动的政策和措施都必须及时公开,以便于各成员方的政府和企业的了解和熟悉。WTO的透明度原则要求各成员方的政府要透明、开放,尤其是政策、法律的制定过程应当公开透明,并且要提高公众参与政府立法的程度。可以这么说,WTO背景下的政府应该是阳光下的透明政府。因此,在行政立法的过程中,应该严格遵循程序公开原则,借鉴国外行政立法的有益经验,使程序立法程度透明化。
2:非歧视待遇原则与行政立法的公平待遇原则。非歧视待遇原则又称作无差别待遇原则,主要包括最惠国待遇和国民待遇两个原则。最惠国待遇原则是指一国给予另一国某种待遇时,该待遇亦即无条件地扩展到其他世贸组织的成员过,做到“外外平等”。国民待遇原则是指一国赋予在本国境内的外国人,享有与本国国民同等的民事权利和履行同等的民事义务,做到“外内均等”。对中国立法产生影响的主要是国民待遇原则。目前我国针对外商投资,制定了不同地区不同的优惠措施,以及农民公与城市工的区别对待等。在WTO背景下,不允许某些企业实行超国民待遇,要求国内行政拉立法应做到公平对待。取消地区之间,人与人之间,政府与行政相对人之间的差别对待。
3:法制统一原则。法制统一原则不仅是世贸组织的规则要求,也是我国法制建设的基本准则。WTO规则绝大部分内容都是针对政府行为的,其规范的对象是政府及其行为,其责任主体和义务主体均是各成员方的政府。因此,行政法律文件应始终以法制统一原则为检测标准,国内行政法必须保持统一从而以是指与WTO的要求和我国政府所承诺的义务相一致。
三:立法监督
我国长期实行高度集中的计划经济体制,传统上行政权力一向强大,加上目前政府职能尚未根本转变,整个体制尚未完全理顺,致使我国行政立法在其运行过程中产生的问题较多。行政立法是行政主体作出的对不特定行政相对人的权利义务具有重要影响的抽象行政行为,但行政主体在实施此种行为过程中又往往远离行政相对人,因此,为了保护行政立法的合法性,使行政立法尊重行政相对人的合法权益,有必要对行政立法进行全面的监督。对于行政立法监督,目前存在以下几种不同的观点。
   有学者认为,②行政法学上所说的监督必须是具有法律效力的监督。没有法律效力的批评、意见只能作为法律监督的一个环节,舆论监督和社会监督,只是法律监督的源泉和动力,而不是法律监督本身。
在我国,对行政立法监督目前主要通过权力机关、行政机关和司法机关三个方式进行。
首先,权力机关的监督。全国人大有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。该观点认为,抵触不仅仅是内容,还包括指导思想、基本原则及制定权限上违反宪法和法律的基本要
求,严格说是一种违宪行为。
其次,行政机关的监督。国务院对规章具有改变和撤销权。《宪法》规定,国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”。“国务院有权改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令。”这种改变和撤销目前是通过备案制度来实现的。国务院有权通过备案审查地方规章,改变或者撤销同法律、行政法规相违背的地方规章。此外,省、自治区人民政府有权撤销或改变所辖省会城市、较大的市的人民政府制定的规章。这种撤销和改变的主要条件是,该规章与法律,法规及省、自治区人民政府规章相“抵触”。
第三,司法机关的监督。我国目前对行政立法的司法监督,主要表现为人民法院的审判监督。虽然我国法院没有司法审查权,但是仍然可以对行政立法实行一定的监督。法院在审判活动中,有权根据新法优于旧法的原则和法的效力等级等,来认定行政法规是否和宪法和法律相一致,认定规章是否和宪法、法律和法规相一致,从而适用相一致的、有效的行政法规和规章,不适用法院认为不一致的行政法规和规章。但是,这种监督并不是直接给予撤销、变更和废止,而是对行政法规或者行政规章的选择权,在审判的过程中,认定和适用。这种监督是经常性的,为此,该学者认为应得到加强,虽然目前法院对行政立法的司法审查并没有直接的宪法依据,但由于法院这种解释、认定和适用是根据宪法上的审判权和法的一般原则进行的,这种监督的效力源于宪法的一般原则,因而是合宪的。
有人认为①,对行政立法进行监督,这种监督是“准立法”行为。其理由有以下几点,一是立法监督的结果可能导致原有法律、法规的变动。二是因为立法监督是立法机关的监督,因而“立法监督也具有立法的某些特性。”
有人认为,②除了立法机关、行政机关、司法机关的监督外,以下行为也应该视同行政立法监督的组成部分。
1:法规、规章的清理。在我国,各种法文件的清理是一项重要的工作,但是部分学者认为属于立法性质。但该学者认为它是属于立法监督的手段。从《行政处罚法》开始,某一法律的实施必然伴随着法文件的清理。特别是加入WTO后,为入世作准备,我国进行的行政审批制度的改革,即从源头上入手,各部门进行相关法规、规章的清理。法文件的清理已经变成梳理法文件系统,将违法、不符合世贸组织规则的法文件剔除出法文件系统的重要方法。有人认为这只是属于临时性的工作,(国务院临时性的规定)不属于经常性的行政立法监督。但该学者认为,将法文件的清理经常化是必要的,如果不是日常工作,就不能随时纠正违法或者不适当的规章,就会累积问题,而且从程序上来看,这样的清理也无法“参照”起草、制定程序来进行。因此,不论对行政法规是否制定清理工作的规定,法文件清理作为一项经常性工作来作是必要的。
2:复议过程中的行政立法监督。该学者认为分为两种方式,其一为行政复议机关主动审查行政立法。行政复议法虽然规定了当事人可以在申请复议具体行政行为时一并申请该具体行政行为所依据的规范文件,但是将这种规范性文件界定在规章以下的规范性文件。尽管当事人不能一并要求审查行政立法,但并不意味着行政复议机关不能主动审查行政立法。只要行政复议机关认为其不合法,复议机关有权处理的,应当处理。其二,通过行政复议发现线索,引起行政立法监督。行政复议机关自身处理或者转送有权机关处理的行政立法,是将具
体复议案件中作为具体行政行为依据的行政立法,而非其他不是具体行政行为依据的行政立法。如果是行政法规,复议机关可以按照立法法的规定,要求或者建议全国人大常委会审查该与宪法、法律相抵触的行政法规,如果是规章,则可以书面建议国务院进行审查。

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发表时间: 2005/4/17
来自: 作者:邵建新


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